Diskussionen om GATS potentiella inverkan på svenska folkbibliotek initierades av en intervju med Fiona Hunt i nr 2001:3 av bis. Hon har tagit del av Marita Ulvskogs och Leif Pagrotskys svar i nr 4 och svarar här på deras inlägg. Tidigare publicerat i bis 2002:1.

Vaksamhet krävs!

Jag välkomnar den svenska regeringens engagemang i GATS-överenskommelsen och dess vilja att skydda den offentliga servicen mot de tänkbara hot som GATS innebär. Jag vill peka på några punkter som regeringen bör vara särskilt uppmärksam på när det gäller GATS-överenskommelsen.

Särskilda åtaganden av medlemsländerna:
Låt mig först hänvisa till WTO:s hemsida, där man kan ta del av en lista över alla åtaganden som medlemsländerna hittills skrivit under:
Genom att klicka på länken vid "Sweden" kan bis' läsare se vilka åtaganden Sverige skrivit under på och i vilken omfattning. Eftersom detta dokument är en lagtext, kan det vara nödvändigt med någon vägledning till det tekniska språket. För att få hjälp att läsa dokumentet kan man gå hit.
På listan över speciella åtaganden faller bibliotek under #10: Fritid, kultur och sport. Som framgår av listan nämns inte biblioteken bland de svenska åtagandena. Det är emellertid viktigt att komma ihåg att trots att åtagandena är uppräknade sektorsvis, finns det överbryggande begränsningar som gäller alla sektorer även om de inte direkt omnämns på den enskilda medlemsstatens egen lista. Dessa kallas "horisontella begränsningar". På WTO:s hemsida står det att "horisontella begränsningar ofta hänvisar till speciella sätt att tillhandahålla service, särskilt om det finns kommersiella eller privata intressen" (Läs mer). Överallt där en horisontell begränsning är tillämpbar hänvisas till denna service, oavsett om medlemsstaten har undertecknat detta åtagande eller inte.

Undantag för samhällsservice.
Även om Sverige förvisso är en progressiv stat med inställningen att offentliga tjänster bör skyddas, kan det finnas sätt för GATS att öva inflytande på era offentliga bibliotek utan att regeringen avsett detta.
Detta tänkbara hot kan man finna i artikel 1.3 i överenskommelsen.
GATS avser att reglera handeln med tjänster snarare än varor. "'Tjänster' inkluderar service inom alla sektorer utom de tjänster som ingår i myndigheternas egen utövning" (artikel 1.3.b). Dokumentet fortsätter sedan med att definiera dessa "tjänster som ingår i myndigheternas egen utövning" som "varje tjänst som varken tillhandahålls av kommersiella krafter eller i konkurrens med en eller flera leverantörer" (artikel 1.3.c)
Den sista paragrafen (artikel 1.3.c) innebär på grund av sin vaghet en tänkbar fara för biblioteksverksamheten. Den verkar ju betyda att "om en tjänst tillhandahålls på icke-kommersiell basis men i konkurrens med andra leverantörer, eller på kommersiell basis men utan konkurrens, då är det inte en tjänst som ingår i myndighetsutövningen (”governmental authority”)" (1)

Steven Shrybman, en kanadensisk advokat uppmärksammad för sitt arbete med GATS och andra WTO-överenskommelser, påpekar att formuleringarna i dessa paragrafer gör tolkningen av dem öppen för spekulationer. (2) Skulle någon erbjuda en tjänst som innebär en utmaning mot biblioteken, måste tolkningen av paragraferna vila hos WTO:s skiljedomsnämnd, Dispute Settlement Body (DSB) och enbart hos denna nämnd. Om WTO väljer att följa sina egna prejudikat, som fattats på grundval av många tidigare beslut i tvistefrågor, då kan dessa paragrafer tolkas så att varje företag som erbjuder en tjänst som liknar ett biblioteks (avgiftsbaserad eller inte) och därmed konkurrerar med andra befintliga bibliotek på marknaden, kan anses strida mot GATS-reglerna. (3) Bibliotekens allmännyttiga roll skulle inte beaktas i sammanhanget.

Tvistefrågor som kan komma upp:
Många offentliga bibliotek erbjuder avgiftsbelagda tjänster: ett exempel kan vara en avgiftsfinansierad söktjänst som erbjuds företag av bibliotekets informationssökningsavdelning. Om ett utländskt företag skulle erbjuda denna tjänst på marknaden skulle detta kunna hävda att biblioteket är konkurrent, och anklaga biblioteket för att otillbörliga fördelar på grund av dess offentliga finansiering. Vidare kan bibliotekens erbjudande av gratis online/Internet-användande ifrågasättas av privata företag som tar betalt för samma service.
Kruxet ligger i hur DSB tolkar formuleringen i GATS-avtalet. Visserligen kan biblioteken skyddas av undantaget om myndighetsutövning (artikel 1.3.b) men detta skydd kan lika väl upphävas av den paragraf som följer (dvs artikel 1.3.c - undantaget gäller inte "tjänster som tillhandahålls av kommersiella krafter" eller "i konkurrens med en eller flera andra utövare"). Allt beror på hur DSB tolkar denna formulering.
En tolkning av ovanstående exempel kan vara att man beaktar bibliotekets offentliga ställning i stort, trots de kommersiella eller konkurrerande aspekterna av någon av dess delar. Man kan då bortse från hotet och hävda att biblioteket tillhandahåller tjänster som ingår i samhällets åtagande. Å andra sidan kan DSB lika gärna hävda att om någon av dessa delar i servicen tillhandahålls kommersiellt och/eller i konkurrens med någon annan utövare, så gäller GATS regler. Problemet är att vi helt enkelt inte vet hur de ifrågavarande paragraferna skulle tolkas om de skulle tas upp av DSB. Enligt Ellen Gould, GATS-forskare vid Transnationella Institutet i Paris och Murray Dobbin framhölls vid det möte som hölls 14 oktober 1998 av Council for Trade in Services, den styrelse som ansvarar för service till WTO: "undantag som föreslås i artiekl 1:3 (undantag för myndighetsutövning) måste tolkas snävt." (4) En snäv tolkning av artikel 1.3 skulle resultera i den andra av de ovan refererade tolkningarna.
Målet för GATS, uttryckligen formulerat i inledningen till avtalet, är enkelt: "att tidigt uppnå allt högre nivåer av frihet för handel med tjänster genom att successivt utöka de multilaterala förhandlingarna." (5) Genom att införa avgifter för olika tjänster för att överleva dagens krav på finansiering, har nordamerikanska bibliotek ofrivilligt öppnat för en utmaning från den privata sektorn enligt GATS. De offentliga bibliotekens försök till utjämning av tillgången till Internet i konkurrens med privata leverantörer av tjänsten kan också ställa biblioteken i skottlinjen för GATS uttolkare.
Jag skriver från ett nordamerikanskt perspektiv. Det är möjligt att svenska bibliotek är bättre skyddade från tänkbara GATS-utmaningar. Icke desto mindre känner jag att det är på sin plats med vaksamhet på grund av tvetydigheten i artikel 1.3 och att den absoluta makt som utövas av WTO:s Dispute Settlement Body kräver uppmärksamhet om ett ärende som involverar biblioteken skulle komma upp på dess dagordning. Jag uppmanar bis läsare och de som styr Sverige att titta på Steve Shrybmans uttömmande rapport om GATS, sammanställd för the Canadian Library Association och andra intresserade föreningar. Läs rapporten (pdf). Denna rapport är baserad på förhållandena i Kanada och på Kanadas nuvarande åtaganden inom GATS. Till yttermera visso ger den en utmärkt vägledning till tänkbara effekter av GATS när det gäller offentlig service och kan göra svenska medborgare uppmärksamma på några förhållanden som ännu inte beaktats.
Shrybman föreslår:
- Det mest effektiva sättet att gardera sig mot det nedbrytande inflytandet från detta regelverk skulle vara att slå fast att de offentliga biblioteken helt och hållet undantages från GATS-reglerna såsom tjänster tillhandahållna 'inom myndighetsutövning' under artikel 1:3 i texten. Skulle detta misslyckas blir det svårt att garantera att de offentliga bibliotekens gränser hålls fria från National Treatment, Market Access och andra GATS-åtaganden som kan åberopas om försök görs att utmana de tjänster som tillhandahålls av den offentliga sektorn. (6)

Yrkesmässiga normer
Ytterligare ett område där GATS kan öva inflytande är det som reglerar yrkesmässiga krav och normer. Artikel VI § 4 ang. inhemsk reglering statuerar följande:
Regler som syftar till att garantera yrkesmässig utbildning och utövning, tekniska normer och godkända krav får inte innebära onödiga hinder för handel med tjänster och the Council for Trade in Services skall genom lämpliga åtgärder utveckla nödvändiga regler. Sådana regler skall syfta till att garantera att dessa krav bland annat är:
a) grundade på objektiva och tydliga kriterier, såsom kunskap och kompetens att utföra tjänsterna
b) icke mer betungande än nödvändigt för att garantera kvalitén på servicen
c) i de fall en legitimering krävs, icke i sig själva utgör en begränsning av utbudet av tjänsten.
De viktigaste formuleringarna i denna text är "onödiga hinder för handel med tjänster" och a,b och c ovan. Man bör hålla i minnet att "tjänster" här inkluderar närvaron av individer ("natural persons") vilket i huvudsak innebär utländsk arbetskraft i en medlemsstat. Syftet med artikel VI § 4 är att garantera att kraven på olika yrkeskompetens inte är så höga, att tjänsteutbyte (”trade in natural persons”) inte kan äga rum. Detta kan tolkas som att WTO kan bestämma att svensk norm för anställning av bibliotekarier utgör ett "onödigt hinder för handel med tjänster" och att de är "mer betungande än nödvändigt för att garantera kvalitén på servicen". Därför kan en utländsk bibliotekarie utan motsvarighet till svensk utbildning anställas, enligt (a) ovan såsom i besittning av adekvat "kunskap och kompetens att utföra tjänsterna" med bortseende från de normer som Sverige fastställt för detta yrke.

Regeringens styrning.
Den svenska kulturministern Marita Ulvskog och handelsminister Leif Pagrotsky har båda kommenterat att WTO-medlemmarna behåller sin rättighet att reglera sina egna intressen. De tror att detta är en garanti mot tänkbara oönskade följder av GATS-avtalet. Jag hoppas att de har rätt.
I sin analys av GATS-avtalets effekter på Kanadas regeringspolicy pekar emellertid Ellen Gould och Murray Dobbin på följande:
Kanada har inte lyckats särskilt bra när dess tolkning av WTO-avtalen krockar med WTO. Av totalt 81 beslut tagna av WTO-expertgrupper och Appellationsdomstolen har 11 rört mål mot Kanada och Kanada har förlorat alla utom ett. Kanadensiska regleringar av läkemedelspatent, tidskrifter, the Auto Pact och jordbruksavtal är bara några av de kanadensiska beslut som har ifrågasatts av WTO och Kanadas regering har tvingats ändra sin policy eftersom den har förlorat dessa mål. (7)

Sammanfattning
Som framgår av det ovan sagda utgör GATS ett allvarligt hot mot offentlig service, särskilt i Nordamerika. Jag hoppas innerligt att Sverige kommer att vara mindre mottagligt för samma hot. Jag uppmanar Sveriges regering att göra en förnyad granskning av GATS i ljuset av de punkter jag har belyst ovan, i syfte att garantera att er offentliga service, inklusive biblioteken, får behålla sin livskraft

Övers. Hervor Svenonius

Fiona Hunt är Information Literacy Librarian vid Zayed University i Abu Dhabi, Förenade Arabemiratet och aktiv i WTO-frågor.