Kjell Nilsson, KB/BIBSAM, arbetar, som Svensk biblioteksförenings representant, med frågor rörande WTO och GATS inom såväl IFLA som Eblida. Artikeln är tidigare publicerad i Ikoner 2002:5.

WTO, GATS, och hoten mot de offentliga biblioteken

Vad är WTO?
WTO, eller World Trade Organization, bildades 1995 i samband med avvecklingen av det s.k. GATT-avtalet (General Agreement on Tariffs and Trade).
WTO är idag den enda organisation som sluter globala handelsavtal. Det angivna syftet är att genom klara och entydiga regler underlätta internationell handel, men avtalen innefattar också regler om konkurrens, upphovsrätt, miljö m.m.

GATS-avtalet – hur ser det ut?
GATS (General Agreement on Trade in Services); ) är ett av de avtal som slutits under WTO:s paraply. Målet är att ”liberalisera”, eller konkurrensutsätta, handeln med tjänster. Eftersom tjänstesektorn i utvecklade ekonomier vanligtvis står för merparten av BNP uppfattas GATS-avtalet av dessa länder allmänt som det viktigaste av WTO:s avtal.
Avtalet kan delas in två delar, ett inledande ramavtal med allmänna regler för hur liberaliseringen ska genomföras, samt listor över vilka verksamheter de enskilda medlemsländerna gått med på att föra in i avtalet och alltså konkurrensutsätta. Listorna är i sin tur indelade i s.k. sektorer, t.ex. 10C: ”libraries, archives, museums, and other cultural services” och 5: ”Educational services”.
I princip är det så att varje land anmäler vilka sektorer det vill ha med i avtalet.
Det enda verksamhetsområde som inte omfattas av GATS är det som med en omdiskuterad formulering kallas ”exercise of governmental authority” (samt ”flygrättigheter”).

Olika tolkningar
Det finns många oklarheter kring tolkningen av GATS-avtalet och dess konsekvenser. Olika s.k. experter har ofta diametralt motsatta uppfattningar.

• Det gäller t.ex. frågan om vilka verksamheter som ska anses undantagna från avtalet.
  
  Min översättning av ”exercise of governmental authority” är myndighetsutövning, som ju är ett oerhört smalt verksamhetsområde (Riksskatteverket, Riksförsäkringsverket och litet till). Andra gör en mycket vidare tolkning. Förklaringen i avtalet om att det skulle röra sig om alla tjänster som varken tillhandahålls kommersiellt eller i konkurrens med andra serviceleverantörer är dock uppenbarligen fullständigt ogenomtänkt. Exempelvis kan ju en och samma tjänst tillhandahållas utan någon som helst konkurrens ena dagen och i hård konkurrens nästa, så fort någon beslutar att den vill göra samma sak.
• En annan fråga är hur man tolkar GATS’ allmänna målsättning ”progressively higher levels of liberalization of trade in services”?
  
  Är det privatisering eller entreprenad man talar om? Bibliotekspeng eller upphandling? Det är svårt att ge något bestämt svar, men man får anta att båda alternativen är tänkbara, och i så fall blir ju konsekvenserna olika beroende på vilket man väljer.
• En av förutsättningarna för GATS är att de enskilda länderna själva ska kunna välja vilka sektorer man vill konkurrensutsätta.
  
  Avtalsförhandlingar är emellertid alltid en fråga om givande och tagande, och det finns förvisso mäktigare länder än Sverige som deltar i GATS-förhandlingarna. Sverige är mycket angeläget att öppna nya marknader utomlands för sina tjänsteföretag, och då får man kanske också gå med på att öppna den egna marknaden även på områden som man helst skulle vilja hålla utanför?
  Sedan måste man komma ihåg att det finns fler sektorer av intresse för biblioteken än ”… cultural services” som ju är det avsnitt som uttryckligen innefattar bibliotek. Jag har redan nämnt ”Educational services” som naturligtvis inrymmer högskolans bibliotek. Och vad sägs t.ex. om ”Online data base storage and retrieval”, som är en av de många underavdelningarna inom sektorn ”Telecommunications services”? Om nu ett bibliotek vill tillhandahålla även elektroniska tjänster, vilket man ju gärna vill nuförtiden, kanske det finns anledning att dra öronen åt sig?
  Slutligen frågar sig många vilken roll EU-kommissionen spelar i GATS-förhandlingarna i förhållande till de enskilda EU-medlemsländerna. Är det rentav så att de enskilda ländernas önskemål kommer att underordnas EU:s? Enligt uppgift i Times Higher Education Supplement den 12 juli i år är kommissionen redan involverad i förhandlingarna kring den högre utbildningen.

Är det nåt farligt?
Vad finns det då för anledning att befara att de offentliga, svenska biblioteken kan komma att föras in i GATS-avtalet?
Om vi ser på folkbiblioteken är det väl många som frågar sig om inte ”Åre-experimentet” var dödsstöten mot alla privata initiativ i vårt land. Och det är väl ändå oerhört svårt att tjäna pengar på folkbibliotek? Speciellt som man enligt bibliotekslagen inte får ta betalt för boklån. Och så har vi ju en regering som är helt emot!

Kanske det, men varför skulle det vara svårare att tjäna pengar på bibliotek än på vårdhem? Det är väl inte patientavgifterna som ger vårdföretagen deras vinster? Och demokratiskt valda regeringar kan väl bytas ut? Och förresten är det väl kommunerna som bestämmer om man vill lägga ut bibliotek på entreprenad?
I dagens läge har ett drygt dussintal länder, däribland USA, Japan och Island, anmält att man vill föra in sektorn ”… cultural services”, och därmed folkbiblioteken, i GATS.

När det gäller universitets- och högskolebiblioteken är det redan uppenbart att den högre utbildningen är ett område som ett flertal länder, bl.a. USA, Australien och Storbritannien, absolut vill ha med i GATS-avtalet. Och då blir frågan om Sverige kan hålla sig utanför. Enligt den ovan nämnda artikeln i Times har EU-kommissionen redan gjort åtaganden som ger utomeuropeiska universitet tillgång till den europeiska marknaden.
Dessutom, som jag tidigare framhöll: det finns andra områden, t.ex. onlinetjänster, som i högsta grad berör de offentliga biblioteken, och som mycket väl kan komma att tillhöra Sveriges s.k. åtaganden. Frågan är om inte just den verksamheten redan gör det, eftersom Sverige redan fört in ”Telecommunications services” i avtalet. Och på BIBSAM har vi redan hört kritiska synpunkter från ”marknaden” mot att offentliga bibliotek bygger upp portaltjänster med offentliga medel och sedan tillhandahåller dem gratis.

Lugnande ord
De närmast berörda, svenska ministrarna anser dock att bibliotekarierna kan vara helt lugna.
Handelsminister Pagrotsky konstaterar kort och gott, i ett brev till tidskriften bis, att ”offentligt tillhandahållna tjänster inte omfattas av avtalet.”!? Syftet med GATS skulle alltså enbart vara att konkurrensutsätta de privata tjänsteföretagens verksamhet. Ärligt talat är det enda gången jag sett en sådan tolkning av GATS-avtalet.
Kulturminister Ulvskog skriver, också i ett brev till bis, att hon själv är emot privatisering och entreprenader på biblioteksområdet, och att det nog ändå inte finns något större kommersiellt intresse för sådana äventyr.
Det finns ingen anledning att ifrågasätta ministrarnas goda vilja och tro, men jag känner mig inte särskilt lugnad av deras uttalanden.

Om det som inte kan hända … ?
Om nu det som inte kan hända ändå skulle hända, eller delvis redan har hänt, skulle det då verkligen vara så förfärligt om de offentliga bibliotekens verksamhet fördes in i GATS-avtalet? Vi har ju redan ”liberaliserat” stora delar av vår tjänstesektor utan GATS’ försorg (teletjänster, energiförsörjning, bankväsende, skola etc.), antingen till följd av nationella, eller rentav kommunala, initiativ eller i enlighet med EU:s föreskrifter.
Det här är en komplicerad fråga med oerhört många infallsvinklar som det egentligen inte finns utrymme att penetrera här och nu. I grunden handlar det om politiska värderingar.
Låt mig bara kort konstatera att det i vårt land länge ansetts viktigt för demokratin att medborgarna ska ha allmän, och i princip gratis, tillgång till bra bibliotek.
Hur detta ska åstadkommas är delvis en annan fråga. Personligen anser jag dock att det finns påtaglig risk för att en konkurrensutsättning skulle urholka bibliotekens kvalitet. Både privatisering och upphandling av offentlig verksamhet innebär att det offentliga förlorar i inflytande över hur verksamheten bedrivs. Dessutom finns det formuleringar i GATS som lätt skulle kunna användas för att stämpla kvalitetskrav som handelshinder. Samtidigt ska vi naturligtvis inte låtsas som om offentlig drift är någon garanti för hög kvalitet!
På högskoleområdet skulle ett större privat inslag (vi har ju några privata högskolor redan) sannolikt kunna bli till ett hot mot bibliotekens allmänna tillgänglighet och mot den långtgående bibliotekssamverkan vi så länge varit så stolta över. Och det i ett läge när t.ex. den expanderande distansutbildningen ställer nya och ökade krav på tillgänglighet och samarbete.
Men det här är farhågor som säkert enkelt kan viftas bort av de mest entusiastiska GATS-supportrarna. Från WTO:s sida har man sammanställt ett litet dokument, kallat ”GATS – Fact and Fiction” för att bemöta det man anser vara falska anklagelser och rykten.
Här hävdar man bestämt att liberalisering enligt GATS inte alls utesluter en omfattande nationell reglering och kvalitetssäkring. Fan tro’t, sa Rellingen. Man kan inte både äta kakan och ha den kvar.

Vad gör bibliotekarierna?
Bibliotekarier kastar inte sten. Åtminstone känner inte jag någon som gör det.
Bibliotekarier organiserar sig, däremot. Såväl IFLA (International Federation of Library Associations and Institutions) som den europeiska bibliotekarieföreningen Eblida har startat arbetsgrupper som följer GATS-förhandlingarnas utveckling och försöker att kartlägga konsekvenserna. IFLA har faktiskt närvarorätt vid förhandlingarna som officiellt ackrediterad NGO (Non-Governmental Organization).
IFLA/CLM (Committee on Copyright and other Legal Matters) publicerade 2001 ett uttalande om WTO:s avtal, där man bestämt hävdar att offentliga bibliotek bör hållas utanför GATS. Eblida är just i dagarna i färd med att göra detsamma.
Och det är inte bara bibliotekariernas reaktioner som är av intresse. Nordamerikanska och europeiska universitetsförbund företrädande närmare 5 400 universitet och högskolor offentliggjorde i september förra året en ”Joint Declaration on Higher Education and the General Agreement on Trade in Services” (refererad i den nämnda Times-artikeln). Där framhåller man att ”Caution must be exercised before putting the quality, integrity, accessibility and equity of our higher education institutiones and systems a risk without obvious benefit” och avslutningsvis konstateras att ”Our respective countries should not make commitments in Higher Education Services or in the related categories of Adult Education and Other Education Services in the context of the GATS.”
På nationell nivå reagerade den kanadensiska bibliotekarieföreningen, CLA, mycket tidigt på GATS. I maj 2001 publicerade man rapporten ”An Assessment of the Impact of the General Agreement on Trade and Services on Policy, Programs and Law Concerning Public Sector Libraries”.
Från svensk sida har såväl Svensk biblioteksförening (i samverkan med KB/BIBSAM) som föreningen bis (Bibliotek i samhälle) med skiftande framgång sökt kontakt med ansvariga ministrar i ärendet.

Och?
Avslutningsvis tycker jag att det finns alla skäl att slå vakt om det offentliga, svenska bibliotekssystemet. Och även se till att dessa bibliotek inte förvandlas till museala inrättningar, utan kan utveckla sin verksamhet med användande av ny teknik.
Det gör vi bl.a. genom att hålla de svenska biblioteken utanför GATS. Därom är den nuvarande svenska regeringen och jag överens.

Kjell Nilsson
E-post: kjell.nilsson@bibsam.kb.se